한나라 시대에는 소금의 생산지가 해안지대, 현 산서성 운성시의 해지(解池: 염수호에서 제염), 현 사천성의 염정(鹽井: 지하 소금물에 의한 제염) 등으로 한정되어 있어서 제염업자와 그 판매업자가 큰 이익을 보았습니다. 오초칠국의 난을 주동한 오왕 비도 이 바다소금을 생산하여 팔아 국력을 높였습니다. 철 역시 전국시대 이후 철제농기구가 민간에도 보급되면서 제철업자와 그 판매업자도 큰 이익을 보았습니다.

 

무제 이전에는 국가에서 제염업자와 제철업자에게만 과세를 하고 그에 대한 수입은 소부(少府: 제실 재정 관장)로 들어갔습니다. 상홍양과 동곽함양, 공근 등은 소부로 들어가는 이 수입을 대농(大農)으로 이관하여 제실 재정을 국가재정으로 옮겼습니다.

 

 

 

「산과 바다는 천지간에 물자를 보관하는 창고이니, 응당 모두 소부(少府)에 속하는 것이 지극히 마땅하나, 폐하께서는 대공무사(大公無私)하시므로, 대농(大農)에 귀속시켜 국가의 부세를 보조함이 지당할 줄 압니다. 바라건데 조정에서는 자신들의 돈을 투자할 백성들을 모아, 관가의 기계로 쇠대야를 주조하여, 소금을 끓일 때는 관가에서 발급하는 쇠대야를 사용하게 해주십시오. 장사꾼이나 되먹지 못한 사람들은 소금과 철을 독점하여 부를 늘리고 빈민들을 사역시키고자 하는 것이니, 소금과 철의 관영(官營)에 대한 그들의 반대는 아무리 들어도 끝이 없습니다. 금후 감히 쇠기계를 사주(私鑄)하여 소금을 끓이는 자들에게는 왼쪽 발목에 차꼬를 채우고, 재산도 몰수하여야만 합니다. 쇠가 나오지 않는 군은 소철관(小鐵官)을 설치하여, 군에 소재하는 각 현(縣)의 쇠기계를 관할하도록 하여야 합니다.」

 

 

 

공근과 동곽함양의 이러한 건의로 무제는 이 둘을 지방에 파견하여 각처의 소금과 철의 관영에 관한 일을 보게 하였습니다. 또 이를 위해 필요한 관청을 설치하고 새로운 제도 실시에 따른 사무 처리를 위해 전문관리들을 채용했습니다. 이때 채용된 관리들은 제염업자나 제철업자가 많았다고 합니다.

 

염철전매제의 실시방법은 철과 소금의 경우가 차이가 있었습니다. 철의 경우 철광을 생산하는 각 지방에 모두 50개의 철관(鐵官)이라는 관청을 설치하고 이것을 대농령(대사농의 장관)에 소속시켜 거기서 철기를 주조하게 하고 판매하는 방법을 취했습니다. 철기 주조에 필요한 노동력은 인민에게 부과한 요역노동과 노동형을 받은 죄인 및 제철을 전문으로 하는 공장(工匠)으로 충당하고 필요시에는 관노예도 동원했습니다. 철광이 생산되지 않는 지역에는 소철관(小鐵官)이라는 관청을 설치하여 폐철을 회수하여 다시 주조하였습니다. 이 경우에는 대농령 직속이 아닌 지방 군현의 소관에 맡겼습니다.

 

이들 철관에서 주조하는 철기는 전국의 농민이 사용하는 농기구가 주를 이루었으며, 농민들은 철 전매제도의 실시와 함께 이 철관에서 제조한 것 이외의 철제농구를 구입할 수 없었습니다. 이와 같이 철 전매제도란 정부가 생산과 판매를 모두 직접 담당하고 수익을 국가재정으로 삼는 것이었습니다.

 

소금의 경우에는 종래 제염업이 이루어지던 각 지방에 36개의 염관(鹽官)이라는 관청을 설치하여 소금 생산을 관리하였습니다. 즉 소금 생산 자체는 종래의 민간 제염업자에게 맡기고 정부는 여기에 소금 만드는 기구만 제공한 것입니다. 단 생산된 소금은 모두 염관이 사들여 민간에 판매하고, 개인판매는 일체 허락하지 않았습니다.

 

소금전매제의 경우 철 전매제와는 달리 정부가 생산된 제품을 독점적으로 사들이고 이것을 정부의 손으로 판매한 것이었습니다.

 

 

* 출처 : 사기 평준서, 중국의 역사 '진한사', 한무제, 영웅의 역사 '대제국의 황제, 염철론