[한미관계를 돌아본다 ②] 서구열강 이권 쟁탈전의 시발점

“조미수호통상조약” 체결

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미국은 제너럴 셔먼호 사건, 젠킨스-오페르트 도굴 미수사건, 신미양요를 통하여 조선을 무력으로 개항하려 했지만 모두 실패로 돌아갔다. 

미국이 다시 조선에 접근한 것은, 신미양요 7년 후인 1878년이었다. 고종 10년이던 1873년, 통상조약거부정책을 펴던 흥선 대원군이 실각하고 1876년 일본이 운요호를 앞세운 침략으로 조선에게 강화도 조약을 강요, 조선과 일본이 수호조약 및 통상조약을 체결하자 미국의 조선 개입이 다시 본격화 된 것이다.

일본과 청을 이용해 조선의 문을 열다

1878년 4월 17일 미국 상원 해군위원장 사전트(Aaron A. Sargent)는 조선개항을 위한 사절단을 파견하자는 내용의 대조선조약체결 결의안을 상정했다. 사전트는 조선개항을 통해 미국의 잉여농산물 및 공산품의 판매시장을 확보하고, 한반도에서 미국의 영향력을 증대하기 위해 러시아의 남진정책을 막는다는 구실로 조선에 접근했다. 또한 미국의 청년들을 활용하려 조선을 개화한다는 명목으로 미국문화를 침투시킬 의도도 함께 가지고 있었다. 사전트의 결의안은 미국 상원 외교위원회로 제출되었지만 상원이 휴회에 들어가면서 더 이상 후속조치가 취해지지 않았다.

이어 1878년 12월 톰프슨 해군장관은 국무부의 승인을 받아 슈펠트 제독을 일본에 파견하면서 조선 개항을 교섭해 보라는 임무를 부여했다. 슈펠트 제독은 1867년 제너럴 셔먼호 사건 이후 탐문 차 와추세트호를 타고 조선에 방문했던 경험이 있었던 사람으로 조선을 개항시키는데 상당한 관심을 가지고 있던 인물이었다. 

슈펠트는 먼저 일본의 중재를 이용하여 조선과 통상조약을 체결하려고 했다. 

1880년 4월, 슈펠트는 일본에 도착하여 주일미국공사인 빙햄을 통해 일본 이노우에 외상과 접촉했다. 이노우에의 소개장을 받은 슈펠트는 1880년 5월 3일 소개장을 가지고 부산을 방문하여 교섭을 타진하였으나 조선 조정은 이를 거부했다. 슈펠트는 5월 14일 일본으로 돌아가 이노우에 직접적인 중재를 이용하여 조선정부에 개항을 한 번 더 타진하였으나 이 역시 조선에 의해 거부당했다. 조선으로서는 제너럴 셔먼호 사건과 신미양요의 침략 당사자인 미국이, 더군다나 조선을 강압적으로 개항시킨 일본의 주선으로 교섭을 요청했다는 점이 우려스러울 수밖에 없었다. 일본의 중재를 통한 조선과 미국의 통상조약 체결은 결국 성사되지 못했다.

슈펠트는 조선이 일본의 중재를 통한 교역에 응하지 않을 경우 미 해군을 동원하여 조선과 조약체결을 하려는 의도까지 가지고 있었다. 슈펠트는 1880년 5월 30일 톰프슨 해군장관에게 보낸 편지에서 조선에 대한 무력사용 가능성에 대해 언급했다. 

신나천조약(미일수호통상조약)으로 얻은 위신이 대조선조약체결 교섭에 처음으로 응용이 될 것 같다. 만약에 조선정부가 현재의 우의적 예비교섭을 거절한다면 미 정부로서 취해야 할 적절한 방법은 아마도 무력적 방법을 사용하는 것일 것이다. 조선해역에서의 미 해군력의 발휘는 조선과의 왕래를 가져오게 할 수 있고 조약을 체결할 수 있으리라고 생각한다.1)

그러나 슈펠트의 무력 동원 제안은 미 국무부의 동의를 얻지 못했다. 

슈펠트는 일본의 중재를 통한 조선과의 통상시도가 실패로 돌아가자, 곧바로 청나라의 상황을 이용하여 조선과 통상조약 체결을 시도했다.

당시 청은 서구열강의 침략에 의해 국력이 많이 약해진 상태였다. 그리고 청 주변에 있던 국가들이 1880년대 들어서 몽골과 조선을 제외하고 거의 대부분 식민지화 되었다. 청나라는 조선을 두고 북쪽으로부터 러시아의 남진정책에 대한 우려와 남쪽으로부터 일본의 영향력이 조선에 확대되고 있는 것에 대해 우려를 가지고 있었다. 이홍장은 조선에 미국을 끌어들여 러시아와 일본을 견제하는 대신 조선에 대한 청나라의 영향력을 키우기를 바라고 있었다. 이에 이홍장은 조선과 미국의 조약 내용에 “조선이 청국의 속방이다”는 소위 ‘속방론’을 삽입하여 청의 위신을 세우고자 했다.

슈펠트는 1880년 8월 이홍장과 면담을 가진 후 1880년 11월 8일 해군부에 “이홍장으로부터 조선개항에 영향력을 행사하겠다는 확약을 받았다. 본인은 이홍장으로부터 중국 해군 고문관에부임해 달라는 요청을 받았다”고 보고했다.2)

 미국 정부도 이에 동의하여 1881년 7월 슈펠트를 중국 주재 공사관의 해군장교로 임명하고 11월에는 조선과의 수교교섭을 위한 조선특명전권공사로 임명했다.

슈펠트는 조-미간 통상조약 내용을 협의하는 과정에서 조선 전권대사와 교섭을 한 것이 아니라 청나라와 교섭을 했다. 심지어 4번의 회담 과정에서 조선인 어느 누구도 슈펠트의 얼굴을 본 일이 없었다. 조선과 미국의 통상교섭에서 협상 당사자인 조선이 배제된 것이다. 

슈펠트는 조선이 청의 속방이라는 이홍장의 주장에 반대했다. 이는 미국이 조선의 독립을 지지해서가 아니었다. 조선이 특정 국가의 속방이 되는 순간 자신들의 조선 침략이 여의치 않아지기 때문이다. 이는 일본이 조선에 강화도 조약을 강요하면서 1조에 청나라의 영향을 배제하기 위해 ‘조선은 자주국’이라는 내용을 넣은 것과 같은 이유이다. 결국 이 문제는 소위 ‘속방론’이 포함되지 않는 대신 조선의 국왕이 미국 대통령에게 별도의 문서를 보내는 것으로 정리되었다. 1882년 4월 19일 슈펠트와 이홍장은 ‘조미수호통상조약’ 공식 문서에 합의하면서 청과 미국 사이의 합의가 완료되었다.

1882년 5월 22일 인천의 제물포 화도진에서 전문 14개조로 이루어진 ‘조미수호통상조약’이 체결되었다. 조선 측의 대표는 신헌, 김홍집이었고 미국 측 대표는 전권을 가진 슈펠트 제독이었다. 미국은 1866년 제너럴 셔먼호 사건을 일으킨지 16년 만에 조선을 침탈할 수 있는 기반을 마련하게 된 것이다.

‘조미수호통상조약’의 내용

미국과 체결한 ‘조미수호통상조약’의 가장 큰 문제 조항은 바로 14조에 있는 ‘최혜국대우권’이다. 미국은 극동아시아 외교정책의 일환으로, 동아시아 3국과의 외교관계에서 ‘최혜국대우’를 외교의 가장 중요한 전제조건으로 생각하였고, 수교문서에 이러한 조항의 삽입을 적극 주장했다. ‘최혜국대우’는 제국주의가 발호하는 시대에 서구열강 국가들이 아시아, 아프리카국가들과 조약을 맺을 때 동등한 대우 대신 서구열강에게만 유리한 대우를 하여 서구열강이 일방적으로 특권을 보장받는 불평등 조약에서 가장 대표적인 조항이었다. 

미국이 최혜국대우권을 조약에 넣은 것은 타국에 허용된 다른 특권이 있으면 자동적으로 미국도 가지기 위해서였다. ‘조미수호통상조약’에는 영사의 교환(2조), 해난자 보호(3조), 영사재판권(4조), 비교적 높은 관세율(5조), 조계 설치(6조), 아편 거래 금지(7조), 쌀-홍삼의 수출 금지(8조), 무기밀수입 금지(9조), 문화교류(11조) 등의 내용이 포함되어 있다. 위 조항들도 상당부분 불평등한 내용을 포함하고 있었지만 여기에는 불평등 조약에 일반적으로 들어가 있는 개항장 설치권, 관세협정권, 외국화폐통용권, 내지통상권, 연안무역권, 군함정박권, 기독교포교권의3) 내용이 빠져 있었다. 그러나 미국은 빠져 있던 불평등 조약의 특권을 ‘최혜국대우’를 이용하여 채움으로써 일본이 조선에 강요한 강화도조약 이상의 효과를 얻었다.

미국은 조선과 조약을 체결하자마자 ‘최혜국대우권’을 이용하여 자동적으로 강화도조약에서 허용된 개항장 설치, 해도작성, 개항장 기점 10리 이내 통행 등의 특권을 가지게 되었다. 이후에 조선이 서구열강과 채결한 조약에 의해 미국의 특권은 커져갔다. 조-미 조약에서는 수입상품과 사치품에 10%와 30%의 비교적 높은 관세를 적용하였는데, 1883년 조-영 조약에서 영국이 7.5%를 기본관세로 하는 특권을 가지게 되자 미국 역시 최혜국대우에 따라 삭감된 관세를 적용받게 되었다. 이 외에도 조-영 조약에서 내지통상권, 연안무역권, 서울상점 개설권, 군함정박권이 합의되자 미국도 자동적으로 같은 권리를 받게 되었다. 또한 1886년 조-프 통상조약을 통해 기독교 포교권까지 자동적으로 적용받게 되었다.4)

제 4조 조항에 있는 영사재판권도 불평등한 조항이다. 영사재판이란 반식민지 상태에 있는 국가에서 외국인의 범죄재판을 내국의 법정에서 내국의 법에 의해 하지 않고 개항장에 있는 영사관에서 외국의 법에 의해 영사가 진행하는 것을 뜻한다.5)  조-미 조약 4조에는 “미국인으로서 조선인의 생명과 재산을 손상케 한 자는 미합중국의 영사 또는 문제를 해결할 수 있는 권능(該權能)을 가진 기타 관리만이 미합중국법률에 의하여 체포하고 처벌한다”는 내용의 영사재판권을 명문화 했다. 이것을 치외법권이라고 한다. 일반적으로 치외법권은 외교관들만 적용되나 이 시기 조선에 강요된 치외법권은 상인, 군인, 여행자 뿐 아니라 무뢰배에게까지 확대 적용되었다.

‘조미수호통상조약’에는 특이하게도 “조선국왕이 그 국왕의 법령과 재판절차를 수정 및 개혁한 결과 그것들이 미합중국에 있어서의 법령 및 재판절차와 일치된다고 미합중국이 판단할 때에는 언제든지 조선에 있는 미합중국 공민에 대한 치외법권은 철폐될 것”이라는 내용이 포함되어 있다. 이를 근거로 일부에서는 미국이 조선에 대해 상대적으로 호혜적인 치외법권 조항을 규정했다고 주장하기도 한다. 그러나 조선의 법령이 미국과 같아질 수 있는가? 설사 같아진다고 하더라도 미합중국이 그렇게 판단하지 않으면 어떻게 할 것인가? 결국 이 조항은 ‘미국이 판단할 때는 언제든지’라는 단서조항으로 인해 현실에서는 실현될 수 없는, 다만 조선에게 보기 좋으라고 한 그럴듯한 문구에 불과한 것이었다. 실제 미국인들은 치외법권을 여러 차례 확대하는 과정 속에서 단 한 번도 조선의 법률체제를 인정하거나, 수긍하지 않았다. 조선의 법률이 미국과 절차상 형평성을 일치시켰을 때에도 미국 측에서 치외법권을 개정하거나 철폐하려는 시도는 없었다.6)

또한 ‘조미수호통상조약’은 조선의 의무만 규정한 편무적인 조약이었다. 앞서 잠깐 언급했던 4조 영사관할권의 경우 ‘조선국내’에서 벌어질 수 있는 범죄만을 언급하여 ‘미합중국’에서 벌어질 수 있는 범죄에 대해서는 규정하지 않고 있다. 3조 해난자 보호와 관련한 규정의 경우도 마찬가지다. 미국 선박이 조선의 해안에서 어려움을 겪을 경우 조선이 이를 적극적으로 도와주도록 하고 있다. 그러나 조선 선박에 대한 미국의 보호 조항은 아예 존재하지 않는다.7) 

‘조미수호통상조약’ 제 1조에는 제 3국이 한 정부에 대하여 부당하게 억압적으로 행동할 경우 다른 정부가 통지를 받는 대로 원만한 타결을 가져오도록 주선함으로써 그 우의를 표해야 한다는 거중조정(居中調整)의 내용이 있다. 그러나 미국은 거중조정을 이행할 의도가 없었다. 조선 정부는 ‘조미수호통상조약’에서 미국이 삽입한 치외법권 포기 가능성 조항과 거중조정 내용 등에 현혹되어 미국이 조선에 도움을 줄 것이라고 기대하였고 실제로 조선에 중요한 사건이 있을 때마다 미국에 도움을 요청했다. 그러나 미국은 조선의 기대처럼 움직여주지 않았다. 오히려 미국은 ‘카쓰라-테프트 밀약’ 등을 통해 조선을 배반하고 일본의 손을 들어주었으며 1905년 을사조약을 통해 조선의 외교권이 일본에 의해 박탈되자 가장 먼저 공사관을 폐쇄하기까지 했다. 

‘조미수호통상조약’은 국가 간 친선을 다진다는 뜻의 수호(修好)가 어울리지 않는 명백한 불평등한 조약이었다. 미국이 조약의 일부 조항을 이용하여 조선에게 우호적인 척 하면서 실제 챙길 수 있는 특권은 모두 챙겼던 것을 보면 다른 나라에 비해 더 교묘하게 조선을 수탈했다고까지 볼 수 있다.

‘조미수호통상조약’ 이후 미국의 조선 수탈

1880년대의 해관수세권, 조선연안 어채권, 저탄소 설치권 등의 이권은 일본과 청나라에 의해 거의 독점되어 있었다. <표 1>에서 보듯이 미국, 영국, 독일, 러시아 등은 몇 개의 이권을 가지고 가긴 하였으나 1895년까지는 자본이 많이 들어가는 대규모의 이권 침탈보다는 최혜국대우권을 활용한 상회 설립과 상품수출, 소소한 이권을 확보하는 형태로 조선에서 경제침탈을 했다.

<표 1> 1896년 아관파천 이전 서구열강들의 주요 이권 침탈

① 여기에는 일본과 청나라의 이권침탈과 최혜국대우권에 의하여 각국에 균점된 이권은 제외되었다. 

② 규모가 크고 조선사회와 경제구조에 타격이 큰 것만을 추렸다. 

김정기, 『자본주의 열강의 이권침탈 연구』, 역사비평 13, 1990.11, 83p 참조

이 시기 대표적인 미국 상회는 미국계 타운센드 상회이다. 타운센드 상회는 1884년 모스-타운센드 상회로 인천항에 들어와 미곡무역에 뛰어들었고 1895년부터는 이름을 타운센드 상회로 고치고 미국 스탠다드 석유회사의 세계진출에 부응하여 조선에서의 석유판매권을 독점했다. 또한 1895년 이후 가열되던 서구열강의 광산, 철도 이권개발에 편승한 폭약의 중개무역으로 막대한 이윤을 남겼다.8) 이외에도 에디슨 상회가 왕궁전등가설권, 미국인 로젠바움이 유리공장과 성냥공장 설립권을 가져갔으며, 화학공장설립권, 조선연해 진주채취권, 사금채취권 등의 경제적 이권도 미국인이 챙겼다.

1895년 이후 제국주의 열강의 본격적인 경제 침탈이 이루어지게 된다. 당시 제국주의 열강이 탈취한 이권은 막대한 자본투자가 요구되는 철도·광산·전기·수도·전신 등 한 나라의 기간산업 부문이 많았다. 1895년 청일전쟁에서 패배한 청나라는 조선에서 이권을 상당히 많이 박탈당하게 되고 이어진 삼국간섭으로 일본의 조선 이권 개입도 잠시 주춤하게 된다. 조선에 대한 침략 속성을 강화하던 일본을 견제하고자 했던 조선 정부 안에서는 러시아의 힘을 빌리려는 친러파와 미국의 힘을 빌리려는 친미파가 급속하게 성장하게 되었다. 이에 1896년에 있었던 아관파천을 전후하여 주요한 이권이 러시아와 미국을 비롯한 서구 열강으로 넘어가게 된다. 

<표 2> 1895∼1904년 제국주의 열강의 주요 이권침탈

김정기, 『자본주의 열강의 이권침탈 연구』, 역사비평 13, 1990.11, 83-84p 참조

이 시기 미국은 조선 최대의 금광인 평안도 운산금광을 차지했고, 경인철도 부설권과 서울 전기수도시설권, 서울 전차 부설권을 차지했다. 미국은 조선에 총 600만 달러의 투자를 진행했는데 이는 아시아 투자 총액대비 약 27%에 해당했다. 미국인 헨리 콜브란과 해리 보스트위크는 한성전기회사를 설립하여 조선 내에 당시 동양 최대 규모의 전력발전소를 건설하고 있었다고 한다.9)

‘조미수호통상조약’의 의미

조선과 외세와의 불평등조약 체제는 1876년 조-일조약을 출발점으로 해서 1882년의 조-미조약을 거쳐 1883년의 조-영조약에서 완성되었다.10)  여기에서 ‘조미수호통상조약’은 불평등 조약에서 최고의 독소조항이라고 할 수 있는 ‘최혜국대우권’을 처음으로 넣은 조약이라는 의미를 가지고 있다.

미국은 ‘조미수호통상조약’을 체결하면서 ‘최혜국대우’ 규정을 삽입하여 본격적으로 서구열강에 의한 조선 침탈의 문을 열었다. 이 ‘최혜국대우’는 일본이 조선에 강요한 강화도조약에도 없던 내용으로 미국이 조-미 조약 당시 최초로 도입한 것이다. 조선은 조-미 조약을 시작으로 1883년의 영국, 독일, 1884년 러시아, 1886년 프랑스 등 서구 열강 국가들과 조약을 맺었는데, 예외 없이 ‘최혜국대우권’이 포함되어 있다. 심지어 일본의 경우에도 미국보다 1년 늦은 1883년에야 ‘조일통상장정’에서 ‘최혜국대우권’ 조항을 넣었다.11)  미국이 조선과 맺은 ‘조미수호통상조약’이 제국주의 침략세력의 조선 수탈에 날개를 달아준 역할을 한 것이다.

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주석

1) 이민식, <여명기초 한미관계사 연구>, 정훈출판사 1996. 147~148p 괄호는 필자

2) 김원모, <한미외교관계 100년사>, 철학과현실사 2002, 139p

3) 김정기, 『1882년 조미수호통상조약과 이권침탈』, ≪역사비평≫, 역사문제연구소 1992년 여름호, 28p.

4) 김정기, 『1882년 조미수호통상조약과 이권침탈』, ≪역사비평≫, 역사문제연구소 1992년 여름호, 28p. 조-영신조약 제4조 6항에 의해서 외국인은 “개항장 100리 이내 지역에서 호조 소지자에 한하여 내지통상 및 여행”이 허가된다. 미국도 이 혜택을 입게된 것이다. 양홍석, 『개항기(1876-1910) 미국의 치외법권 적용논리와 한국의 대응』 한국근현대사연구 2006년 겨울호, 96p.

5) 김정기, 『자본주의 열강의 이권침탈 연구』, ≪역사비평≫, 역사비평 13, 1990.11, 85p

6) 양홍석, 『개항기(1876-1910) 미국의 치외법권 적용논리와 한국의 대응』, 한국근현대사연구 2006년 겨울호, 102p

7) 우리사회연구소 『우리사회분석』, 도서출판615 2012, 82p

8) 하지연, 『타운센트 상회 연구』, 한국근현대사연구 제4집, 1996.5

9) 홍규덕, 『구한말 미국의 대조선 정책』, 고려대학교일민국제관계연구원, 국제관계연구 2007, 37p

10) 김정기, 『1882년 조미수호통상조약과 이권침탈』, ≪역사비평≫, 역사문제연구소 1992년 여름호, 26p

11) 청과 조선은 1882년 조-미 조약 체결 직후 ‘조청상민수륙무역장정’을 맺었는데, 청나라는 전문에 “오직 이번에 체결하는 장정은 중국이 속방을 우대하는 후의에서 나온 것인 만큼 다른 각국과 일체 균점하는 예와 다르다”는 문구를 넣어 미국이 가진 ‘최혜국대우권’을 견제하기도 했다.