이 글을 쓰신 분은 박남기 교수님이십니다. 박남기 교수님은 교육행정쪽에서 손꼽히는 연구자이십니다. 또 광주교육대 총장으로 실제 교육행정도 맡으셨고 교육대학교 총장협의회 회장도 역임하신, 이론과 실제 경험이 풍부하신 분입니다. 이분의 글을 보고 아, 이런 시선도 있구나 알려드리고자 퍼왔습니다.
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2018학년도 초등교원 임용시험 선발 예정 인원 급감 사태의 본질
1. 들어가며
2017년 8월 3일 전국 17개 시·도 교육청은 ‘공립 교사 임용시험 예고안’을 발표하였다. 이에 따르면 올해 말 치러질 임용시험에서 초등 교원은 전국에서 3321명 선발할 예정인데 이는 지난해 5549명보다 40.2% 줄어든 수치다. 가장 논란이 된 것은 서울로 지난해 846명을 선발했지만 올해는 105명만 뽑기로 해 8분의1 수준으로 감소했다. 경기는 49.3%(1712명→868명) 급감했고 전북 66.5%(155명→52명), 경남은 23.9%(373명→284명) 감소했다. 지난해 초등 교사 20명을 선발한 광주는 올해 5명만 뽑는다(서울신문. 2017,08,04).
이 발표 직후 하루 종일 전화통에 불이 났다. 각 언론사들에서 다양한 질문이 쏟아졌다. 이렇게 급감한 근본 원인이 무엇이냐, 학령인구가 급감하니 당연한 것 아니야, 2025년이 되면 교사 1인당 학생수가 저절로 OECD 평균에 도달한다고 하는데 그래도 더 뽑아야 하나, 임용대기자가 너무 많은데 이는 어떻게 해야 하나, 다른 대학생들에 비해 그래도 상황이 좋은 것 아니냐 등등 기자들의 질문이 계속 이어졌다. 그날 했던 답의 요지를 정리하면 다음과 같다.(* 전체를 아우르는 체계적인 글은 아닙니다.)
2. 갑작스런 채용 인원 급감의 원인과 대책
교원 정원 최종 결정권은 교육부가 아니라 행정안전부가 가지고 있다. 교육부가 수요를 감안하여 정원을 요구하면 교사는 국가공무원이므로 행정안전부는 기재부와 협의하여 최종 결정을 한다. 이번 사태는 내년 초등교원 정원 축소 결정, 교원 정원은 늘리지 않은 채 몇 년간 과도한 임용 합격자 배출이 직접적인 원인이다. 초등교원 정원 축소 결정의 타당성은 이하에서 논하고 우선 최근 몇 년간 과도하게 임용합격자를 배출한 원인을 분석해보자.
교원 수요에 영향을 미치는 변인은 자연 변인과 정책 변인으로 나뉜다. 여기에 정치적 변수가 작용한다. 자연변인이란 단기적인 정책을 통해 직접 변화시킬 수 없는 변인(예: 초등학생 수, 퇴직자 수 등)을 말하고 정책 변인은 국가의 정책에 결정되는 변인(예: 학급당 학생수, 교담 수 등)을 의미한다.1) 그 외에 초등학교에 영양교사, 사서교사, 특수교사 등의 다양한 교사가 증가하고 이들도 초등교사로 간주되면서 통계상으로 교사 1인당 학생 수가 줄어드는 효과가 발생하였다. 이러한 변인도 일반 담임교사 추가 확보를 어렵게 하는 정책 변인에 속한다.
그런데 이번 사태에 영향을 미친 가장 큰 요인은 이 두 가지가 아니라 정치적 변수이다. 정치적 변수란 수요와 무관하게 정치적 필요에 따라 임용시험 선발 인원을 결정하는 것을 의미한다. 대선 시기가 되면 표를 위한 선심용으로 임용시험 합격생 수를 늘리는 것이 보통이다. 서울과 경기는 이미 발령적체가 심각한 상황이었음에도 불구하고 2016년 말의 임용시험 선발 인원을 과도하게 늘린 것은 이러한 정치적 압력 때문이었다고 밝히고 있다.
과거의 정치적 결정으로 인하여 향후 정규 초등교원 선발 인원에 영향을 미칠 요인에는 여러 유형의 비정규직 교사가 있다. 이명박 정부 때부터 시작하여 청년실업난 완화책으로 초등학교에서도 각종 영어전담강사, 체육보조강사 등 새로운 형태의 기간제 교사를 급증시켜왔다. 이들이 급증하여 세력을 형성하면서 교단의 비정규직 문제가 사회적 이슈로 부각되고 있다. 현 정부가 비정규직을 정규직으로 전환하겠다고 정책 방향을 정함에 따라 어떤 방식으로든지(이들이 무기계약직이라도 될 경우) 이는 새로운 정책 변인으로 작용하여 초등 담임교사 수요에 영향을 미칠 것이다.
3. 학생 수가 줄어드니 교사도 줄여야 한다는 주장 재해석
이번에 행안부가 초등교원 정원을 감축하라고 요청하였고 교육부가 이를 수용하여 발표하였는데 이는 교육부의 논리 부족과 행안부의 교육에 대한 이해 부족이 만난 결과이다.
초등학생수가 줄어드니 거기에 맞추어 교원 정원도 줄여야 한다는 논리는 가난한 시절 과밀학급 상황에서 시켜온 교육이 원하는 목적을 달성할 수 있는 양질의 교육이었다는 것을 전제로 하고 있다. 이는 학교가 학생의 특성을 감안하지 않고 획일적인 교육을 시켜왔다고 비판해온 것과 상치된다. 학교가 이러한 비판을 받은 이유는 여러 가지이지만 가장 큰 이유는 과밀학급 상황 탓이었다. 최근에는 학급당 학생수가 줄어들고 있지만 학생들의 개성과 특성이 더욱 다양해지고, 학부모의 교육수요도 고급화·개별화되고 있고 권리주장도 더욱 강해지고 있다. 아울러 특수학생과 한계 특수학생의 비율도 급증하고 있다. 교사의 학생통제권이 줄어들면서 생활지도 부담도 몇 배 늘어나고 있다.
학교에 적응하지 못하는 학생들이 많은 이유 중의 하나는 교실에서 개인으로 대우받지 못하기 때문이다. 학생들 특유의 장점이 발견되지 못하거나 고려되지 못하기 때문이다(Robinson, 2015: 326). 학생들이 개인으로 대우받고 교사가 개인의 특성에 맞게 교육하기를 기대한다면 우선 급한 것은 학급당 학생수를 OECD 평균 이하로 크게 낮추는 것이다. 결국 국가 재원배분 우선순위이다. 학생수가 급감하고 있는 좋은 상황이 전개되는데도 아이들 개개인이 자신에 맞는 교육을 받을 수 있도록 여건을 갖추어주지 못한다면 우리사회는 머지않아 심각한 고급 인력 부족 사태에 직면하게 될 것이다.
무작정 교사 수를 줄이자고 주장하기보다는 우리 아이들에게 어떤 수준의 교육을 제공하고자 하는지, 이를 위해 우리 사회는 교육에 얼마나 투자를 할 것인지를 차제에 깊이 있게 논의하자. 한 때 국가 예산의 23%에 이르렀던 교육예산이 지금은 14%대로 줄어들었다. 교사를 늘리는 것은 최소 수준의 필요조건이다. 적정한 교사 수 확보와 함께 필요한 투자를 하지 않고서는 ‘교육 국가책임제’, ‘최저학력 보장제’는 공허한 약속이 될 것이다.
4. 사태 발생 방지 대안
가. 4년 후 수요 결정 방법
가장 근본적인 대안은 교원 수요에 영향을 미칠 정책 변수 변화는 4년 후를 염두에 두고 변화시키도록 하는 것이다. 교사 양성에 4년이 소요되는 현재의 초등교원 공급 제도 하에서는 갑작스러운 정책 변화를 통해 교원 수요를 갑자기 증가시키거나 감소시키고자 하면 오히려 교사 자질의 급격한 저하를 가져오게 된다. 따라서 정부는 가급적 갑작스러운 정책 변화를 피하고 수요 예측에 따라 공급이 가능하도록 4년 이후에 적용될 중기적인 정책을 제시하는 것이 바람직하다. 다른 한 편으로는 동일한 여건 하에서 상대적으로 우수한 교사 자원을 확보한다는 정책 목표를 달성하면서도 교사 과부족이라는 심각한 사태를 초래하지 않기 위해서는 최대한 정확한 교원 수요 예측을 시도할 필요도 있다.
우리는 교대 정원 결정권을 교육부가 가지고 있으므로 4년 후의 수요가 예측되면 거기에 맞추어 공급을 결정할 수 있다.
나. 정치적 영향 완화 방안
이번 사태의 주 원인이 된 정치적 목적 달성을 위한 비합리적인 영향력 행사를 막기 위해서는 우선은 국가교육회의에서 그리고 향후 신설될 국가교육위원회에서 임용시험 합격 인원을 결정하도록 할 필요가 있다. 이 위원회에는 교육부만이 아니라 행안부, 기재부장관도 포함을 시켜 교원 수요에 대해 관련 부처가 서로의 이해를 공유하도록 장을 만드는 것이 중요하다.
5. 초등교원 양성 체제 개편
가. 교대 폐지 혹은 역할 변경론
꼭 교대 졸업생만 초등교사가 되게 할 필요가 있느냐는 반문이 제기되고 있다. 극단의 경우는 과거 사법시험처럼 아무라도 시험에 합격한 사람을 대상으로 2-3년 정도 연수를 시켜 교사로 내보내는 방안이 있다. 현행 교대를 폐지하고 교육전문대학원을 만들어 합격생을 연수시키는 방식으로 전환하면 가능하다. 어느 것이 더 효율적이고 효과적이며 바람직한 제도인가에 대해서는 논란의 여지가 있다. 그러나 여러 과목을 담당하는 담임교사가 되도록 길러내는 것이 바람직한 초등교육의 특성, 그리고 교육에 대한 헌신과 소명의식을 필요로 하는 초등교직의 특성에 비추어 볼 때 고등학교 졸업생을 대상으로 교대에 신입생을 받아 이러한 것을 교육시키는 것이 더 바람직할 것으로 판단된다. 대졸자는 이미 현실적인 직업으로서 교직을 택하기 때문에 소명의식 등을 길러주는 것이 상대적으로 어렵다. 과거 사대 졸업생을 교대에 입학시켜 2년간 연수를 시킨 중초교사의 경우, 교직에의 소명의식이나 헌신을 길러주는 데에서 많은 어려움을 겪었었다.
나. 교사대 통합론
초중등교원 양성기관을 통합하고 통합 자격증을 주면 이러한 문제가 줄어들 것이라는 주장도 있다. 전문직 종사자를 기르는 방법은 ‘의사양성형’과 ‘구 법관양성형’이 있다. 전자는 대학에서 오랜 교육과 훈련을 통해 전문가를 배출하는 방식이고, 후자는 대학에서는 이론 교육만 시키고 국가고시 합격생을 대상으로 전문교육을 시키는 방식이다. 초등교원양성은 의사양성형에 중등교원양성은 법관양성형에 가깝다. 이처럼 교대와 사대는 교원을 양성하는 기관인 점에서는 같지만 운영과 특성은 크게 다르다. 이 둘을 통합하려면 기본 틀(조직 DNA)를 유사하게 해주어야 한다. 즉, 사대를 교육전문대학원 형태로 바꾸어 필요한 만큼의 중등교원을 배출하는 기관이 되게 할 때 두 조직 DNA가 유사해져 통합이 가능해진다. 지금 상태에서의 이종교배 시도는 오히려 초등교사 양성마저도 중등교사 양성처럼 혼란에 빠지게 하여 소명의식을 갖춘 교사 배출을 어렵게 할 것이다.
전과목을 가르치는 담임교사로 길러지는 교대생은 한 과목을 전공하는 사대생과 달리 교사가 되지 못하면 기대한 직업만큼의 근무 여건을 갖춘 직업을 갖기가 어렵다. 이는 의대생이나 사관생도와 유사하다. 이러한 특수직군은 수요와 공급이 어느 정도 일치할 때 양질의 인력을 확보할 수 있다.
초등교사도 담임교사가 아니라 과목교사로 배출하면 통폐합이 문제되지 않을 것이라는 주장이 있다. 학생의 생활지도, 인성교육, 진로지도 차원에서 볼 때 초등뿐만 아니라 중학교 1-2학년까지도 담임이 여러 과목을 가르쳐 자기 반 학생들을 잘 파악하고 지도하는 것이 더 바람직하다. 한 과목만 가르치며 쉬는 시간에 종종 얼굴을 보이는 담임교사가 학생들을 제대로 지도하는 것은 거의 불가능하다.
교대가 의대나 사관학교처럼 제대로 된 전문가를 배출하고 있느냐는 물론 또 다른 문제이다. 초등교원양성 교육 프로그램, 교수, 학생선발, 실습, 교육투자 등등에 대해서 국가와 사회의 깊은 관심이 필요하다. 현행 교대는 교수 확보율도 법정 기준 40%이하이고, 학생 1인당 교육비도 일반대학보다 적은 ‘특수차별목적대’형으로 운영되고 있기 때문이다. 교대 교육의 질과 나아갈 방향에 대해서는 박남기(2017)의 ‘미래사회를 대비한 교원양성체제 개혁 방향’을 참고하기 바란다.2)
참고 문헌
박남기. (2004. 12). 초등교원 수요에 영향을 미치는 정책 변인 분석. 한국교원교육연구, 21(3), 221-243.
박남기(2017.04.28.). 미래사회를 대비한 교원양성체제 개혁 방향. 한국교육학회, 교원양성제도의 문제점과 개선 방향(3-37). 대전 평생교육진흥원 식장산홀. 2017 한국교육학회 교육정책포럼 자료집.
Robinson, Ken.(2015). Creative schools. 정미나 역(2015). 학교혁명. 경기도: 21세기북스.
** 이하는 내 의견을 반영한 관련 기사를 모아놓은 것입니다.
<중앙일보> ‘임용절벽’ 못 내다본 교육부·교육청, 서로 남 탓만..근본 해결책은?
http://news.joins.com/article/21820235
<한국경제> '예견된 임용절벽' 무대책 교육당국, 무능하거나 혹은 나쁘거나
http://news.hankyung.com/article/201708047818g <연합뉴스>
[임용절벽] "1수업2교사제·점진적 감축 등 다양한 대안 필요“
http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2017/08/04/0200000000AKR20170804143200004.HTML?input=1179m [임용절벽] 교대·초등교육과 등 교원양성대학 역할론도 도마에
http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2017/08/04/0200000000AKR20170804138400004.HTML?input=1179m <동아일보> 교대생들 “정책 실패, 우리만 날벼락”
http://news.donga.com/3/all/20170804/85678968/1
<서울신문> 엉터리 교원 수급 정책에 예비교사 ‘임용절벽’
http://www.seoul.co.kr/news/newsView.php?id=20170804009024&wlog_tag3=daum <세계일보>
[밀착취재] 학령인구 감소하는데… 1수업 2교사제 ?
http://www.seoul.co.kr/news/newsView.php?id=20170804009024&wlog_tag3=daum [어떻게 생각하십니까]“임용절차 무시는 역차별” vs “같은 일
http://www.segye.com/newsView/20170801003079 1) 구체적인 내용은 박남기의 ‘교원 수요에 영향을 미치는 정책 변인 분석’ 참고.
다음에서 다운받을 수 있음. http://ngpark60.blog.me/220459221897
2) 이 논문은 다음에서 다운 받을 수 있음. http://ngpark60.blog.me/220992486825
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